最新一期《学习时报》发表了竹立家题为《推进公共机构编制工作的科学化》的文章。文章针对“公共机构的编制问题”指出，有些事业单位甚至雇佣编外人员的数量大大超过了编内人员，造成事业单位从人员选拔标准、岗位人员管理、薪酬管理、权责界定等方面的混乱现象。

　　近日，延安城管打人事件引起公众和公共舆论的广泛关注，相关部门给出的解释是打人者是“编外人员”，试图回避责任。由于类似的执法机构编外人员打人事件近几年接连发生，于是，公共机构的编制问题以及“编制内”与“编制外”人员的区分，就成为社会热议的话题。

　　文章介绍，改革开放初期，随着中国由计划经济向商品经济和市场经济的转型，政府对社会的管理方式和内容也必然发生转变，政府自身的转型也势在必行。随着市场经济的发展和社会管理内容复杂程度的增加，原有的编制和人员已经不能适应发展的需要，于是许多公共机构因工作的需要，开始雇佣“临时工”以满足机构任务和目标的需求。

　　1994年在全国推行公务员制度以后，公共机构全面推行“三定方案”改革。随着公共机构“精简机构、裁减人员”的进行，“临时工”现象大量减少，由于种种原因存留的少量“临时工”，在“三定方案”核定单位的编制和人员以后，正式名称被称为“编制外人员”。与编制内人员相比，编制外人员的最大特点是薪资不是纳入国家财政预算，由各个用人单位自己解决。

　　文章指出，一般来说，在当代文明世界，公共机构分为三类：一是广义上的政府机构，主要负责公共政策的制定和政策执行监督。在中国，这些部门的工作人员被称为“公务员”，其人员录用是刚性的，即“凡进必考”，因此，这些部门的编外人员相对很少。二是被称为的“事业单位”，主要承担政策执行或公共服务职能，管理和服务任务非常庞杂，因此人员的雇佣数量也非常庞大，所谓的编外人员，也主要聚集在这一块。三是公共企业或国有企业，主要承担政府必须提供的基础性公共服务，除管理层外，人员雇佣相对宽松。

　　2000年以后，随着中国经济的高速发展，人民的生活水平有了巨大的提升，对政府公共服务的需求也大幅度增加，同时GDP总量也从10万亿元左右猛增到目前的50多万亿元。这说明政府在“市场监管、社会管理、公共服务”方面的任务非常繁重，工作量也大幅度增加，而这些任务主要是由事业单位来承担，事业单位是实现政府职能的基本载体。

　　文章指出，因此，在事业单位“三定方案”的框定下，一些事业单位为了实现机构的任务和目标，在过去十年逐步地“单位雇佣”而不是“国家雇佣”了大量的编外人员，有些事业单位甚至雇佣编外人员的数量大大超过了编内人员，造成事业单位从人员选拔标准、岗位人员管理、薪酬管理、权责界定等方面的混乱现象，特别是一些具有执法权的单位，一旦把公共权力赋予一些未经严格选拔和训练的素质不高的编外人员，让其代表政府执法，势必会给政府公信力造成不良影响。而在一些事业单位，一些编外人员干着和编内人员一样的专业工作，仅仅因为身份的不同，薪酬待遇等方面就有很大的差距，造成单位内部人员关系微妙，管理难度加大。