北京大学国家发展研究院发布的“中国健康与养老追踪调查”报告显示，我国不同人群的养老保险待遇差距非常大，政府机关事业单位退休人员所享受的养老金中位数是新农合养老金中位数的33倍。

　　说起我国的养老金问题，舆论习惯将其称为“双轨制”，即政府机关事业单位与企业单位的退休人员所享受的退休待遇实行两套不一样的制度，前者的待遇远远高出后者。最近几年来，这种“双轨制”已经在社会上引起了不良的反应，全国总工会领导也多次在不同场合呼吁提高企业单位退休人员的养老待遇，缩小他们与政府机关事业单位退休人员在养老待遇上的差距。这种呼声已经得到了政府的响应，一些地方政府从地方财政中拨款充实养老基金，并连年提高企业退休人员养老金待遇，使两者的差距在缩小。

　　但是，“双轨制”只是对我国城镇人口中的不同人群所享受退休待遇的描述，如果将占我国人口大多数的农村地区老人的养老待遇一并统计进来，就可发现，我国的养老制度实际上是一种“多轨制”。除了政府机关事业单位和企业单位的两条“轨道”以外，农村人员的养老待遇实际上被排除在制度之外。北大的报告说，在农村地区，25.6%的老人享有新型农村社会养老保险，这就是说，另外有将近四分之三的农村老人(如果没有购买商业养老保险)，他们根本没有养老保障。而且，即使是享有新农合养老金的人员，其养老待遇也十分低廉，年收入中位数仅为720元，相比于政府机关事业单位养老金的中位数24000元和企业单位养老金的中位数18000元，真有天壤之别。

　　对于农村地区的新农合养老金来说，它的资金来源与政府机关事业单位和企业单位养老金资金的来源，也有很大不同。新农合养老金是农村集体经济壮大后，用农民自己的钱来提供的养老，正是由于这个原因，目前新农合还只能覆盖农村1/4的人群。而即使是那些已经建立了新农合养老金的农村地区，一旦集体经济出现问题，养老资金供给发生困难，新农合也就无法维持下去了。

　　这种养老待遇上“多轨制”的形成，与社会保障政策制定上存在的偏差有直接的关系。就企事业单位养老待遇的不同来说，由于企业从上世纪80年代初就开始实行改革，而且这种改革进行得较为彻底，减轻了政府包括养老在内的负担，但事业单位的改革则进行得较为迟缓，为了使改革顺利推进，国家以提高退休人员养老待遇的做法，来解除其后顾之忧，以至今天出现了事业单位退休人员养老金较高的情况。至于政府机关退休人员的养老待遇，成为社会各个阶层中的最高者，这更是权力运用不当所造成的。政策制定者，利用手中的权力，将为全民提供的养老资源，集中供给了公务人员，由此形成了养老金制度的“亲疏有别”。

　　现在，改革养老制度的呼声越来越高，政府也有了善意接纳的态度，但这种改革必须以实现全体公民在养老待遇上的公平为第一目标，特别需要指出的是，制度设计必须将农民的养老一并考虑进去。政府机关事业单位退休人员的养老金是农民养老金的33倍，这种造成社会不平等的事实，没有存在的理由。

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