一、问题的提出

    2011年6月23日傍晚至夜间，北京出现今年入汛以来最强降雨天气，截至20时，城区平均降雨量63毫米。受此影响，城区部分路段严重积水以致发生拥堵，全市有3条轨道交通线路受到影响，维持区间运行。首都国际机场进出港航班受到较大影响。暴雨发生后不到1小时，北京城区多处地方积水严重，交通陷于瘫痪。北京交管局在其官方网站上发布，到23日21时11分，京港澳高速岳各庄桥、小井桥；西三环丰益桥、丽泽桥辅路，菜户营南路玉泉营铁道桥等路段积水较深。

    受暴雨影响，地铁13号线、亦庄线、1号线等三条线路受到影响，部分站点停运，采取区间运行，地铁运营公司所属机电公司、供电公司、线路公司增派抢险人员及大功率排水赶赴现场抢险，至20时18分，地铁全路网恢复正常运营。与此同时，地面公交连夜准备24日早高峰运力组织。

    二、相关事件

    1.2011年6月17日至18日14时，湖北出现全省性降雨过程，致使武汉市共有82处路段出现滞水，影响车辆通行。大车不能通行的路段有21号公路石化段、徐东大街汪家墩至岳家嘴段、雄楚大道公安厅门前和竹叶山涵洞等17处；小车不能通行路段有晒湖涵洞、武东涵洞、九支沟涵洞、八一路、团结大道秦园路口、常青立交往古田二路方向等36处；另解放大道徐洲新村、发展大道华南海鲜至汉口火车站方向等29处渍水对交通产生了影响。

    2.2011年6月28当日中午，一场罕见的倾盆大雨席卷长沙城区。市区内一些主要道路积水严重，造成不少地方交通阻塞，市民生活遭受不利影响。为了防止城市各种功能因雨而瘫痪，长沙出动大批市政、环卫、城管人员，采取打开下水道井盖等措施加快排水速度。

    3.2011年7月3日午后，成都市区突降暴雨，白昼如夜。在成都各个交通地点，有的路面积水漫过路人膝盖，成都红牌楼路不少路段被水淹没，车辆行驶困难，红牌楼往三环路方向交通堵塞长达近一个小时。

    4.2011年7月18日，南京20年来最长梅雨季突发“最后一击”，猛飙今年以来最大暴雨，致使城市东、南、西、北交通四处中断，主干道都堵成一片，车辆排成长龙，路边一楼店铺进水，纷纷提前关门。栖霞大道、十月广场积水严重，燕山路全线封路。玄武湖隧道中，很多私家车熄火，司机们戏称隧道是“海底世界”。

    三、原因分析

    1.排水系统设计落后

    北京市排水系统设计的是一到三年一遇，这个标准解释起来就是能够适应每小时36到45毫米的降雨，但此次暴雨的强度达到128毫米，远远超过这个标准。所以会发生积水，北京的排水管网只有天安门那样的重点地区排水能力比较高，其他地区的排水能力较低，也就导致近几年会频繁发生积水。

    2.北京地势因素

    总结下来，每次积水主要是发生在京城西部地区，这是由于京城的西部地势造成的。

    3.预警信息未能提前公开发布

    在防洪应急体系和预案方面，北京也有很大改进。在暴雨天气监测预报预警系统的投入，国内更是没有其他城市可以比拟。今年“6·23”暴雨之前，北京的气象部门提前一天即做出了预报。此次暴雨来临之前，北京市防汛办等单位已经启动防汛戒备预警响应。令人遗憾的是，预警信息未能提前公开发布，也未通过短信方式提醒所有市民。

    4.城市建设不合理

    北京等城市长期存在“重建筑、轻市政”“重地上、轻地下”和“把钱花在脸蛋上”的官僚主义做法，多个下凹式的立交桥设计不合理，桥下路面多低于河道洪水位，有的甚至低于附近河道的河底，铁路、公路立交桥附近雨水管道设计标准也普遍偏低。

    5.城市排水体系的行政性障碍

    目前媒体和民众普遍关心北京未来排水防涝工作的重点以及工作规划等，但防汛办某负责人回应，防汛办一家单位无法回复，并称各方面还没有达到一致的看法，各单位看法、思路都不一致，不好形成统一的结论透露给媒体。在城市防洪排水体系中，不同部门之间协作不畅，甚至存在矛盾。雨污合流系统排水口的管辖，就体现出部门之间的冲突。

    四、具体对策

    1.上级领导高度重视，及时作出反应。暴雨之后，国务院总理温家宝迅速批示，要求北京市认真反思在城市建设中出现的问题。

    2.执行部门动作迅速，及时反应。北京市防汛抗旱指挥部发布紧急通知，北部山区泥石流进入高发期，城市河湖密切关注行洪调度。

    3.信息发布，提醒市民做好防范。北京市气象台提前发布暴雨预报，预计傍晚前后，大范围降水正式启动。此次降雨有两大特点：一是范围大、强度强，将出现全市性大到暴雨，也是今年以来暴雨范围最大的一次；二是持续时间长，预计夜间雨量尤为明显，并延续到明天上午，仍有中雨。午后市民朋友外出注意防雨防雷电。

    4.紧急抢险，消除暴雨影响。北京全市防汛有3318名抢险队员待命，一旦发生险情，将按照严格的抢险预案组织抢修；出现郊区公路塌方，抢险人员保证在48小时内解决国道以上道路通车。

    5.启动应急机制，协调各方资源。北京市交管局启动应急分流措施，将所有警力投入路面，各交通支大队在第一时间与管界内的应急排水组联系，同时出动警车巡查道路，只要发现积水点段，立即组织排水。按照市防汛抗旱指挥部部署，市消防总队启动防汛抢险救援预案，全力做好消防应急抢险工作。

    五、专家建议

    1.借鉴外国立法经验，完善法律体系

    在一些发达国家，防城市内涝早已上升到法律的高度。比如，美国防城市内涝的法律制度，对城市内涝防范、治理措施，规定得相当详尽；德国有《城市内涝保险法》，不仅减轻了政府的防洪负担和压力，也培养了公民防洪意识；日本有《下水道法》，对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定。尽管我国也有一部《防洪法》，但在防城市内涝方面，几乎是一片空白。因此，建议国家应专门制定《城市防洪法》，规范城市内涝的预防、规划以及政府责任。同时，借鉴国外立法经验，比如，法国巴黎的城市排水法律体系相当完善，我们不妨借鉴。（河北省威县国家税务局吴睿鸫）

    2.提高管网标准

    新建管网要全面提高标准，在排该区域积水的同时，还应该使其能够分担部分现有管网的压力。（中国城市规划设计研究院副院长杨保军）

    3.重点解决重灾点

    对于一些重灾点要圈出来，挨个研究提出应对之策，一些改过的地方还逢雨就泡，这是决不能允许的。（中国城市规划设计研究院副院长杨保军）

    4.重视城市管理

    三分在规划，七分在管理。北京被淹也存在树叶堵塞管道，水泵无法打开等问题，这样的情况在很多地方都不少见，城市建设应当与生态环境的支撑能力相匹配，不能盲目开发建设。绿地的生态防洪功能应该予以重视。（中国城市规划设计研究院副院长杨保军）

    5.调整城市建设的总体思路

    “头痛医头、脚痛医脚”的办法难以治本，必须调整城市建设的总体思路，要把城市当作一个有机的整体来对待，不能人为割裂各种功能。比如西直门，轻轨站和地铁站离那么近，就是不接起来。不仅乘客不方便，平时拥挤不堪，遇到什么灾难，抗干扰能力之差可想而知。造成这么大麻烦，就因为轻轨和地铁是两家公司在经营，彼此有利益分割。（北京交通大学教授张国伍）

    6.将防灾意识贯彻到城市全部建设当中

    一窝蜂群，蜜蜂的数量多达几万只，这么多的蜜蜂集中在一个很小的蜂巢空间，并不影响其生存繁殖，因为蜜蜂分泌出来的蜂胶具有抗菌、抗病毒的功能。如果没有这种本领，蜜蜂早就被传染疾病淘汰掉了。这启示人们，只有将防灾意识贯彻到城市全部建设当中，城市机体才能长保健康和活力。（住房和城乡建设部副部长仇保兴）

    六、命题趋势

    城市建设的问题，2010年上半年十三省联考已经有所涉及。当时的试卷是将其与水价改革结合在一起考查，而且关于这个话题考查的主要是从城市公用事业建设的角度来谈的。那么，关于这个话题除了从这角度来命题外，还可以作为以下两个命题角度的切入口：

    一是可以从暴雨致使城市瘫痪来考查政府应对突发事件能力、政府的整体规划能力等等。所以这个热点应该是考查政府执政能力一个比较好的切入点。龙应台有个妙喻，要分辨是发达国家还是发展中国家，最好来一场倾盆大雨。我国目前经济发展的确成绩卓著，但就城市建设来说，我国属于发展中国家甚至比很多发展中国家还不如。城市内涝是考验更是拷问，重点就是拷问城市管理者三方面问题：一、政府部门在准确预报暴雨的同时，能否准备更为详细的应对措施；二、如何有效应对突发的城市大涝等瘫痪局面；三、如何合理规划城市，特别是其地下布局。

    二是表现中国的经济发展速度与质量之间不平衡的表现之一。随着7.23温州动车事件的发生，关于中国经济发展速度与质量的不平衡问题摆在人们的面前。其实，早在今年两会期间，温家宝总理就指出中国的经济降低发展速度，这是一次伟大的举动。那么，暴雨也正体现了城市发展速度与城市建设质量不同步的问题，因此也可以作为这样一个大问题的表现之一。

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