当前信访制度遭遇困境已经成为体制内外的共识，但这种困境究竟如何产生，以及如何走出困境，则分歧较多。有人提出取消信访制度，有人认为需要加强信访部门的职权，还有的认为只要改“属地原则”为“谁引发谁负责”即可解决问题。笔者认为，信访制度逐渐扭曲甚至异化的原因当然很多，但其实质上凸显的是社会利益整合机制缺失与利益结构失衡的问题。仅仅靠信访制度来解决这个问题，在很多情况下无异于缘木求鱼。

　　为什么信访不能解决好这些利益诉求和问题呢？其原因并不在于信访本身，而在于我们权力的科层结构。一般来说，信访无效分为这么几类情况：

　　第一类是应该解决但基层政府不愿意解决。比如地方政府决策失误、执行不力，或地方行为直接导致的利益纠纷，在这种情况下，地方政府往往会理性权衡其收益和成本。如果改正错误的成本很高，即其自身既得利益受到很大损害，而上级的惩罚成本很小，那么就会置之不理，或采取劝访、截访甚至强制手段对上访人员进行阻止。

　　第二类是不应该解决而基层政府也没有解决。不排除个别社会成员个体提出不合理的诉求，或者超过了合理的界限，漫天要价。在这种情况下，地方政府作为当事人或者矛盾的直接处理者，也往往陷入说不清的尴尬境地，因为政府既是公权力掌握者，又是解决问题的当事人，公民找政府说理，政府却无处找人说理，两者之间没有置身事外的第三方。

　　第三类是无法解决因而基层政府没有解决。例如上级主导的动迁、国家级省级重点工程项目、改革开放前的历史遗留问题、政策分歧问题等，最后却必须由信访、维稳部门和基层政权予以化解和平息。他们没有能力解决超越其权限的问题，而上级政府又要求下级政府以“维稳”的方式应对公民的现实诉求，结果变成由下级政府来纠正或调整上级政府的决策或“失误”。

　　可以说，现有的信访体制在某种程度上造成了“应该基层解决的问题没解决、不应该由基层解决的问题又强令基层解决”的尴尬境地。这种尴尬是权力集中的必然产物。从国家和社会来说，权力集中于国家，缺乏有社会公信和权威的第三方主体进行矛盾自纠和自我化解，使得所有问题都涌向国家，必然超过其承载能力。从政府系统内部来说，权力集中于上级，公民总期望上级出面施压，层层向上就到了中央，而中央又无力面对所有问题，故而一刀切地进行考核。而真正需要解决的体制、机制和政策问题，则大家往往都视若无睹，刻意回避。最后不仅问题没有解决，访民不满意，到京上访数量越来越多，基层工作人员也不满，“维稳”经费越来越高，大家都感觉到委屈。更有甚者，部分社会成员利用现有的考核制度进行“牟利”，不寄希望于问题的解决(或者问题已经解决)，而寄希望于地方政府“花钱”买太平，完全走到了制度设计初衷的反面。